Aktyvios įtraukties apribojimai ir socialinių paslaugų vaidmuo: Lietuvos atvejis

ĮVADAS

Visos ES valstybės narės 2008 m. priėmė Europos Komisijos (EK) aktyvios įtraukties (AĮ) rekomendaciją, įsipareigodamos įgyvendinti AĮ strategijas¹ savo šalyse. AĮ siekiama sudaryti galimybes labiausiai pažeidžiamiems asmenims visapusiškai dalyvauti visuomenės gyvenime, įskaitant ir darbo rinką. Rekomendacijoje nurodoma, kad AĮ skatinimas – viena iš priorite­tinių socialinės politikos krypčių ES lygiu (EC 2013). Praėjus ketveriems metams po reko­mendacijos priėmimo, EK įvertino AĮ įgyvendinimo pažangą ES šalyse. Iš paskelbtų šalių ataskaitų buvo akivaizdu, kad įgyvendinant integruotą AĮ strategiją buvo padaryta tik nedi­delė pažanga. Esant tokiai situacijai, EK paskelbė komunikatą dėl plėtros paketo, ragindama valstybes nares nedelsiant įgyvendinti 2008 m. rekomendaciją dėl AĮ (Frazer, Marlier 2013). Vėlesniais metais buvo parengti susiję dokumentai, kuriais siekiama paskatinti AĮ strategijos įgyvendinimą, vienas tokių – 2012 m. priimtas Socialinio investavimo paketas (SIP), kuriame pateikiamos rekomendacijos šalims, siekiančioms modernizuoti gerovės sistemas. Pažymėti­na, kad AĮ yra pagrindinis socialinių investicijų modelio elementas (EP 2012).

AĮ sąvoka siejama su socialinės įtraukties ir dalyvavimo darbo rinkoje skatinimu dar­bingo amžiaus asmenims, patiriantiems skurdą ar socialinę atskirtį. Skiriami du pagrindiniai AĮ koncepcijos tikslai – remti ir skatinti galinčių dirbti individų įsitraukimą į darbo rinką; remti ir skatinti negalinčių dirbti asmenų įsitraukimą į visuomenę. Šie tikslai keliami atsižvel­giant į tai, kad ilgalaikės socialinės atskirties kaina yra neabejotinai didesnė nei integracijos kaina (Frazer, Marlier 2013). AĮ strategija apima tris elementus, kurie turi būti įgyvendinami integruotai, tai – adekvačių pajamų užtikrinimas, įtrauki darbo rinka ir galimybė naudotis kokybiškomis viešosiomis ir socialinėmis paslaugomis (VSP).

Kokybiškos paslaugos yra mažiausia dėmesio sulaukianti AĮ strategijos kryptis. Apžvel­giant mokslinę literatūrą AĮ tema, pastebima, kad daugiausia mokslininkų ir tyrėjų dėmesio skiriama pirmosioms dviem AĮ strategijos kryptims (Künzel 2012; Clegg 2013; Lazutka 2014; Marchal, Mechelen 2015; Navickė 2015). Šios kryptys plačiau analizuotos ir ankstesniame autorių straipsnyje (Krutulienė ir kt. 2019). Nepaisant to, kad AĮ strategijos paslaugų kryp­tis sulaukia mažesnio susidomėjimo, būtent prieinamos ir kokybiškos viešosios ir socialinės paslaugos gali pastūmėti labiausiai nuo darbo rinkos nutolusį žmogų link darbo rinkos, o negalintį dirbti – link socialinės integracijos (Frazer et al. 2010). Iš kitos pusės, socialinės paslaugos, tarnaujančios AĮ strategijos įgyvendinimui, sukelia daugiausia diskusijų. Keista yra tai, kad kritika ateina tiek iš dešiniųjų, tiek iš kairiųjų pažiūrų atstovų (Bauman 2005; Giddens 2006; Mielczarek 2012; Raffass 2017 ir kt.).

Šiame straipsnyje siekiama pateikti išanalizuotą AĮ koncepcijos turinį, daugiau dėmesio skiriant jos raidos politiniam diskursui ir kritikai. Praktinėje straipsnio dalyje analizuoja­ma Lietuvos 2009–2019 m. AĮ strategijos socialinių paslaugų dimensija, kuriai pirmajame anksčiau minėtame autorių straipsnyje buvo skiriamas tik minimalus dėmesys. Straipsnio tikslas – kritiškai įvertinti AĮ koncepciją ir apžvelgti socialinių paslaugų, būtinų palaiky­ti aktyvią socialinę ir ekonominę integraciją, prieinamumo pokyčius Lietuvoje 2009–2019 metais.

Analizei naudojami Lietuvos statistikos departamento (LSD), Eurostato, Europos Ko­misijos duomenų bazės (EC LMP), ŠVIS, Europos gyvenimo ir darbo sąlygų gerinimo fondo (Eurofound) tyrimų duomenys, jais siekiama parodyti VSP prieinamumo ir įtraukios darbo rinkos rodiklių tendencijas šalyje.

AKTYVIOS ĮTRAUKTIES KONCEPCIJOS ELEMENTAI, SOCIALINIŲ PASLAUGŲ VAIDMUO

AĮ politika stengiamasi užtikrinti orų gyvenimą asmenims, negalintiems dirbti, ir kokybiškas bei tvarias darbo vietas dirbantiems asmenims (EC 2017: 1). Siekiant iš darbo rinkos išstum­tų, bet galinčių dirbti asmenų, kaip ir dirbančių bei negalinčių dirbti socialinės ir ekonominės įtraukties, Europos Bendrijų Komisijos (EBK) 2008 m. priimtame komunikate (EBK 2008b) ir rekomendacijoje (EBK 2008a) išdėstomas AĮ strategijos poreikis ir nurodomos trys pagrin­dinės AĮ strategijos kryptys (tinkama finansinė parama; įtrauki darbo rinka; galimybė nau­dotis kokybiškomis paslaugomis), kurias integruotai derinant tarpusavyje tikėtasi sumažinti skurdą ir socialinę atskirtį (Krutulienė et al. 2019).

Pirmoji AĮ strategijos kryptis – tinkama finansinė parama – siejama su individo „teise naudotis ištekliais ir gauti socialinę paramą, kad galėtų gyventi žmogaus orumo nemenki­nantį gyvenimą“ (EBK 2008a: para. 4a). Galintiems dirbti asmenims minėta teisė derintina su sąlyga aktyviai įsitraukti į darbo rinką arba būti pasirengus profesiniam mokymuisi. Nega­lintiems dirbti asmenims numatoma taikyti ekonominės ir socialinės integracijos priemones (EBK 2008a: para 4a).

Antroji AĮ kryptis – įtrauki darbo rinka. EK įtraukią darbo rinką apibrėžia kaip situaciją, kai visi darbingo amžiaus individai gali dirbti apmokamą darbą, ypač pažeidžiami ir nepa­lankioje padėtyje esantys žmonės. Įtrauki darbo rinka siejama su kliūčių dirbti pašalinimu ir pagalba įsitraukiant į darbo rinką bei kokybiškų darbo vietų užtikrinimu (EBK 2008a). Įgyvendinant šią strateginę kryptį, ypatinga svarba tenka aktyvioms darbo rinkos politikos (ADRP) priemonėms. Kalbant apie darbo rinką, paminėtini du egzistuojantys požiūriai į pri­klausomybės nuo socialinių išmokų mažinimą ir individų aktyvaciją. Vienas požiūris akcen­tuoja integraciją į darbo rinką skatinančias priemones – finansines ir nefinansines, kuriomis siekiama sumažinti kritinę darbo užmokesčio ribą² (Marchal, Mechelen 2015) ir motyvuoti asmenis įsitraukti į darbo rinką (Ludwinek et al. 2017). Kitas požiūris nukreiptas į žmogiškojo kapitalo formavimą per į socialinį investavimą orientuotas priemones, skirtas išplėsti asmenų gebėjimus (įgalinti asmenis) (Marchal, Mechelen 2015).

Trečioji kryptis – galimybė naudotis VSP. Prie tokių paslaugų priskiriamos socialinės paramos, užimtumo ir mokymo paslaugos, paslaugos vaiko priežiūros, ilgalaikės priežiūros ir sveikatos priežiūros srityse, socialinis būstas (EBK 2008a: para. 4c). Būtent socialinės ir ekonominės įtraukties politikai skirtų paslaugų prieinamumas ir kokybė bei šių paslaugų pritaikymas individų poreikiams turėtų užtikrinti tinkamą socialinę paramą asmenims ir palengvinti jų integraciją į darbo rinką (EBK 2008a: para. 4c). Neretai mokslininkai tokias paslaugas vadina „aktyvinančiomis“, „įgalinančiomis“ ar „į užimtumą orientuotomis“ paslaugomis (Clegg 2013). Aktyvinimas apima politinius sprendimus, priemones ir struktūras, siejančias žmones, kuriems gresia skurdas, atskirtis, su darbu ir kitomis prasmingomis visuomenės veiklos formomis.

VSP vaidmenį AĮ koncepcijoje labai padidino JAV socialinės politikos transformacija XX a. pabaigoje bei workfare modelio susiformavimas (Szarfenberg 2006). Galima teigti, kad aktyvinančių paslaugų poreikį paskatino galiojančio gerovės valstybės modelio (globojančios valstybės) nepakankamumas ir jo neatitikimas ekonominiams ir socialiniams poreikiams. Workfare (work + welfare iš anglų k.) modelis reiškia „valstybė, skatinanti dirbti“ (daugiausia nedirbančius socialinės paramos gavėjus). Jis irgi atspindi paternalistinį valstybės požiūrio pobūdį (visuomenė diktuoja daliai gyventojų kaip gyventi), jame naudojamos tiek drausmi­nančios, tiek ir skatinančios priemonės. Darbas workfare modelyje suvokiamas plačiau, ne tik kaip apmokamo samdomo darbo kategorija, tai yra ir savanoriškas darbas arba dalyvavimas švietimo veikloje.

Paslaugų plėtrą socialinės apsaugos politikoje skatino šios nuostatos:

1. Įsitikinimas, kad išmokos padidina nedarbo problemą ir ekonominį neveiklumą, ypač tarp tų piliečių, kurie paprastai turi mažesnes įsidarbinimo galimybes ir gali pretenduoti tik į ma­žiau apmokamas darbo vietas. Psichologai ir sociologai atskleidė ir aprašė „išmokto socialinio bejėgiškumo“, „skurdo kultūros“ fenomenus, ekonomistai ir sociologai suformulavo dualios darbo rinkos teoriją, išskyrė underclass visuomenės kategoriją (Bauman 2005; Zabarauskaitė, Gruževskis 2015).

2. Įsitikinimas, kad, norint įveikti neaktyvios gyventojų grupės priklausomybę nuo valstybės socialinės pagalbos, reikėtų ją mažinti ir numatyti kriterijų, kuriais remiantis būtų galima ja pasinaudoti. Šiuo atveju galioja požiūris, kad socialinės pagalbos / paramos reikia nusipelnyti (Mielczarek 2012).

3. Darbas neturėtų būti viena iš piliečių pasirinkimo galimybių, o gyvenimo būdas. Dirbti turi kiekvienas, kuris gali dirbti (Szarfenberg 2006). AĮ koncepcijos panaudojimas reiškė perėjimą nuo tradiciškai suvokiamos „gerovės valstybės“ į „dirbti skatinančią valstybę“ (workfare).

4. Užimtumas asmenims (dažniausiai neturtingiesiems) užtikrina ekonominę nepriklausomybę. Dabar jau ne valstybė turi suteikti jiems orumą ir tinkamą gyvenimo lygį, bet jie patys sau. Tokią poziciją kritikavo A.  Giddensas, akcentuodamas, kad socialinė gerovė nėra vien tik materialinių poreikių tenkinimas, bet ji turi apimti visus visuomenės gyvenimo kokybės as­pektus (sveikatos ir aplinkos apsaugą, lygių galimybių užtikrinimą ir pan.) (Giddens 2006).

AKTYVIOS ĮTRAUKTIES KONCEPCIJOS KRITIKA

Jau minėjome įvade, kad AĮ koncepcija kritikuojama tiek dešiniųjų, tiek ir kairiųjų³ atstovų (Bauman 2005; Giddens 2006; Mielczarek 2012; Raffass 2017 ir kt.). Šiame skyrelyje detaliau apžvelgsime konkrečius kritikos argumentus ir bandysime objektyviai juos įvertinti. AĮ kon­cepcijos įgyvendinimo kritika apibendrinta 1 pav.

Socialinės apsaugos politikos aktyvinimas buvo skatinamas siekio atkurti tinkamą pusiausvyrą tarp socialinės paramos gavėjų teisių ir pareigų. Liberalių valstybių visuomenėje augo nepasitenkinimas, kad tam tikros skurdžių gyventojų grupės buvo įpratusios pernelyg lengvai pasikliauti viešąja parama, jos nebuvo pasirengusios grąžinti visuomenei atitinkamą skolą ar bent pripažinti tokią pareigą (Raffass 2017). Analizuojant JAV, Australijos, Didžiosios Britanijos patirtį įgyvendinant workfare politiką, buvo pastebėta, kad nedarbo lygis nesuma­žėjo, kova su ilgalaikiu nedarbu, skurdu (ypač dirbančiųjų) irgi nedavė geresnių rezultatų, o taikomų priemonių socialinis poveikis buvo „regresyvus ir represinis“ (Raffass 2017). A. Gid­densas pažymi, kad JAV aktyvinimo programos leido sumažinti socialinės paramos gavėjų skaičių iki 40 %, tačiau kai kurie statistiniai duomenys rodo, kad rezultatai nėra tokie geri, kaip gali atrodyti. Šalyje apie 20 % žmonių, kurie po aktyvinimo programų nedirba ir neturi sava­rankiško pajamų šaltinio: beveik trečdalis žmonių, kurie per metus rado darbą, vėliau grįžo į valstybės institucijas bedarbio pašalpai ar socialinėms išmokoms gauti (Giddens 2006).

Priešingai minėtiems mokslininkams, Skandinavijos šalių, Olandijos, Vokietijos, EBPO ir TDO ekspertai teigiamai vertina AĮ politikos efektyvumą ir pažymi, kad aktyvinimo pro­gramų ekonominės naudos analizėje turėtų būti atsižvelgiama ne tik į finansinius ir darbo rinkos parametrus, bet ir į socialinę naudą. Jei žmonėms, esantiems socialinių laiptelių apa­čioje, nepavyksta įgyvendinti numatomo perėjimo prie nuolatinio apmokamo darbo (aukš­tesnio lygio), bet jie sugeba pereiti prie savanorystės, tai turėtų būti vertinama teigiamai. Jie neperėjo nuo izoliacijos į oficialią darbo rinką, tačiau perėjo nuo nedalyvavimo prie da­lyvavimo. Todėl apskaičiuojant visuomenės dalyvavimą turėtų būti taikoma platesnė logi­ka. Aukštą AĮ (ypač ADRP priemonių) paslaugų naudą atskleidė ir TDO atliktas sisteminis palyginamasis tyrimas (Escudero 2015), kuris parodė šių priemonių naudą tiek mažinant nedarbą, tiek didinant užimtumą ir ekonominį aktyvumą.

Nors AĮ koncepcija yra kritikuojama dėl riboto ir trumpalaikio poveikio, fragmentišku­mo, žmogaus pasirinkimo laisvės apribojimo ir nepakankamų garantijų AĮ priemonių daly­viui ilgalaikėje perspektyvoje (Mielczarek 2012), tačiau pagrindiniai, konceptualaus pobūdžio argumentai retai yra pateikiami. Jų pagrindą sudaro tezė, kad AĮ politika perkelia socialinės apsaugos atsakomybę nuo valstybės ant privataus asmens. Finansinės paramos mažėjimas ir AĮ programų dalyvių įtraukimas į nesaugaus užimtumo darbo vietas dar labiau didina socialinę nelygybę šalies viduje ir tarp šalių (Bauman 2005).

Akcentuojama, kad AĮ priemonės dažniausiai nukreipia dalyvius į lanksčias (nesaugias) darbo vietas. Lanksčios darbo formos nesuteikia tiek stabilumo, kiek tradicinės, todėl laikinai ar sutrumpintą darbo laiką dirbantys asmenys yra mažiau apsaugoti nuo darbo praradimo, palyginti su dirbančiais visą darbo laiką (Jahn 2012).

Atskirai reikėtų aptarti „globalistų“ kritinius argumentus dėl AĮ paslaugų. Jų argu­mentų pagrindą sudaro „nykstančio darbo“ ekonomika (Rifkin 1995) ir tolstanti visiško užimtumo perspektyva. Tokioje situacijoje, jų nuomone, papildomo užimtumo skatinimas neturi prasmės ir nuolat reikalaus papildomų finansinių išteklių, nes vis labiau reikės kom­pensuoti darbo jėgos paklausos ir pasiūlos neatitikimą, ypač turint omenyje, kad aktyvini­mo paslaugomis labiausiai naudojasi žemesnės kvalifikacijos darbuotojai. Tačiau Olandijos mokslininkai H. Vinkenas ir P. Esteris (2011) teigia, kad be tinkamų aktyvinimo paslaugų, didesnė dalis socialinės paramos gavėjų gali prarasti priėjimą prie darbo rinkos ir sudaryti atskirą atstumtųjų socialinį pogrupį. Kaina, kurią moka visuomenė už didelę nedalyvau­jančių asmenų dalį, pagal Olandijos socialinį modelį, yra nepriimtina. Nesikišimas reikštų dviejų lygiagrečių kultūrų egzistavimą  –  dalyvaujančių ir nedalyvaujančių, nugalėtojų ir pralaimėtojų. Ypač neigiamas tokios situacijos pasekmes iliustruoja padėtis Meksikoje, kur daugelyje teritorijų vyrauja nusikalstamumas, prievarta buityje, žmogaus teisių pažeidimai (Vinken, Ester 2011).

Nepaisant AĮ politikos priemonių kritikos, daugelyje pasaulio šalių šios priemonės yra plačiai taikomos, nuolat tobulinamos ir atitinkamai finansuojamos (2 pav.). Daugiausia lėšų šiems tikslams pasiekti skiria Skandinavijos šalys, Belgija ir Prancūzija. Iš Rytų ir Centrinės Europos šalių – išsiskiria Vengrija (0,86 %), Lenkija ir Estija (tik po 0,42 %). Tikslinga atkreip­ti dėmesį, kad JAV 2020 m. AĮ priemonių finansavimui skyrė vos apie 0,1 % nuo šalies BVP.

AKTYVIOS ĮTRAUKTIES RODIKLIŲ VERTINIMAS

Pažymėtina, kad šiame straipsnyje pirmoji AĮ dimensija – tinkama finansinė parama – ne­bus analizuojama, o įtraukios darbo rinkos dimensija nagrinėjama minimaliai⁴. Didžiausias dėmesys šioje dalyje skiriamas trečiajai AĮ strategijos krypčiai – kokybiškų ir prieinamų VSP užtikrinimui. Toliau bus apžvelgiami socialinei ir ekonominei politikai svarbių paslaugų prieinamumo ir kokybės pokyčiai šalyje 2009–2019 metais.

ADRP priemonės. Teigiamos tendencijos per pastarąjį dešimtmetį stebimos vertinant norinčiųjų dirbti aktyvinimo priemonių aprėptį. Per 2009–2018 m. dalyvaujančių ADRP prie­monėse dalis 100­ui norinčių dirbti asmenų išaugo dvigubai, taip pat beveik du kartus išaugo išlaidos šioms priemonėms (1 lentelė).

Išlaidų darbo rinkos politikos priemonėms didinimas ir dalyvaujančiųjų aprėpties didė­jimas vertintina kaip teigiama tendencija, nors yra mažai duomenų apie šių priemonių efek­tyvumą. Kaip rodo pastarųjų metų ADRP priemonių įgyvendinimo veiksmingumo rodikliai (1 lentelė), ADRP priemonių efektyvumas nėra aukštas, aukštesnis yra trumpalaikis integra­cijos į darbo rinką efektyvumas, tačiau po dvejų metų šis rodiklis gana ženkliai sumažėja. Tokia situacija rodo išliekantį poreikį tobulinti ADRP priemones ir labiau pritaikyti jas indi­vidualiems asmenų poreikiams.

Kokybiškos ir prieinamos VSP. 2015 m. atlikti A. G. Tøge ir M. Blekesaune’o tyrimai parodė, kad ypatingas dėmesys, vertinant VSP prieinamumą, turėtų būti skiriamas sveikatos priežiū­ros paslaugoms. Minėtų autorių atliktas longitudinis tyrimas (2008–2011 m., ES­28) atsklei­dė, kad prastos sveikatos asmenys patiria padidintą riziką tapti bedarbiais, todėl sveikatos priežiūros paslaugos yra vienos iš esminių integracijai į darbo rinką ir darbo vietai išlaikyti (Tøge, Blekesaune 2015). LSD duomenimis, per 2009–2017 m. vidutiniškai 2,8 % asmenų nurodė negavę reikiamų sveikatos priežiūros paslaugų dėl to, kad buvo per brangios, per toli arba per didelė laukiančiųjų eilė (2 lentelė). Kaip matyti 2 lentelėje, nors sveikatos priežiūros išlaidos, tenkančios vienam gyventojui 2009–2018 m., nuolat didėjo, nepakankamas sveika­tos priežiūros paslaugų prieinamumas vis dar išlieka problema. Tokią tendenciją rodo ir tai, kad 2018 m., palyginti su 2009 m., asmens lėšomis dengiamos išlaidos už sveikatos priežiūrą išaugo 4,82 proc. punkto. Kaip parodė 2018 m. Valstybės kontrolės (VK) atliktas asmens svei­katos priežiūros paslaugų prieinamumo tyrimas, 55 % Lietuvos gyventojų pagrindine prob­lema sveikatos priežiūros sistemoje laiko dideles eiles. Be to, palyginti su 2010 m., paslaugų prieinamumo vertinimas blogėjo (VK 2018).

Kaip neigiamą tendenciją galima pažymėti ir lovų ligoninėse skaičiaus, tenkančio 10 tūkst. gyventojų, mažėjimą (pastarasis skaičius 2009–2019 m. sumažėjo 12,2 %).

Lietuvoje menkai išvystyta pagyvenusių ir neįgalių asmenų ilgalaikės priežiūros / globos sritis. Eurostato duomenimis, Lietuvoje gyventojų, kurie nurodė, kad jiems buvo suteiktos sveikatos priežiūros paslaugos namuose, dalis 65 metų ir vyresnių amžiaus grupėje 2014 m. siekė 4,7 %, kai ES­28 vidurkis šioje amžiaus grupėje buvo 11,7 %. Sveikatos priežiūros išlai­dos ilgalaikei globai (kaip % nuo BVP) 2018 m., palyginti su 2009 m., sumažėjo 0,14 proc. punkto, be to, vangiai didėja ir socialinių paslaugų namuose gavėjų skaičius (2 lentelė). Pasak I. Matonytės ir kt. (2019: 84), Lietuvoje dauguma senyvo amžiaus žmonių vis dar prižiūri­mi neformaliai, jais rūpinasi vaikai ir artimieji. Tyrimai rodo, kad formalios globos paslaugų prieinamumas yra susijęs su neformalių globėjų integracija į darbo rinką, pavyzdžiui, Norve­gijoje atliktas tyrimas rodo, kad padidinta formalios globos paslaugų pasiūla sumažino neformalių globėjų, ypač dukterų, nedarbą (Løken et al. 2017).

Kita svarbi grandis, siekiant asmenų integracijos į darbo rinką, – ikimokyklinio ugdy­mo (IU) sistema. Švietimo valdymo informacinės sistemos (ŠVIS) duomenimis, IU sistema Lietuvoje aprėpia tik pusę 0–5 metų amžiaus vaikų (2015). IU dalyvaujančių vaikų (0–5 m.) dalis šalyje siekė 53,1 %, 2018 m. – 58,2 %. Vertinant 1–6 m. amžiaus vaikų dalyvavimą IU (kaip žinome, šešiamečiai vaikai jau privalo lankyti paruošiamąją grupę), matyti, kad šios amžiaus grupės IU aprėptis 2009–2018 m. nuolat didėjo ir 2018 m. sudarė 73,8 % (2 lentelė). A. Čižauskaitė ir B. Gruževskis (2018) nustatė, kad IU įstaigų nelankymas labiau veikė moterų užimtumą, palyginti su vyrų, be to, nedirbantys tėvai rečiau buvo linkę naudotis IU įstaigų paslaugomis.

Siekiant įsidarbinti ir sukurti aukštesnę gyvenimo kokybę, itin svarbus yra suaugusiųjų dalyvavimas mokymosi procese. Eurostato ir LSD duomenys rodo, kad 2019 m. Lietuvoje mokymosi visą gyvenimą lygis buvo daugiau nei 1,5 karto mažesnis, palyginti su ES­28 šalių vidurkiu (ES­28 sudarė 11,3 %, Lietuvoje – 7,0 %). Kaimo gyventojų pastarasis rodiklis buvo dar mažesnis – 4,5 %.

Būtina pažymėti, kad AĮ politikos priemonės tikrai reikalauja papildomų viešųjų finan­sų, tačiau tokios išlaidos greitai atsiperka, jeigu įgyvendinami su ūkio poreikiais tinkamai koordinuojami veiksmai. Trumpalaikės, fragmentinės ir netinkamai finansuojamos priemo­nės dažniausiai tik iššvaisto finansinius išteklius ir mažai prisideda prie skurdo ir socialinės atskirties mažinimo.

IŠVADOS IR DISKUSIJA

AĮ politika sulaukia vis daugiau dėmesio. Pasaulyje, ypač išsivysčiusiose šalyse (EBPO), vis plačiau naudojamos AĮ politikos priemonės. Kryptingiausiai ir nuosekliausiai ši koncepcija yra taikoma ES šalyse (ką numato ir skatina atitinkami EK dokumentai), o atskiros valstybės aktyvinimo politikos priemonių finansavimui išleidžia per 1 % BVP (Danija, Švedija). Mūsų nuomone, AĮ politikos priemonių tinkamas finansinis aprūpinimas yra labai sudėtingas klau­simas, nes siekiant finansavimo nuolat reikia įrodinėti jų efektyvumą ir reikalingumą. Tačiau tarp šių priemonių panaudojimo ir atitinkamų rezultatų egzistuoja 2–5 metų laiko atotrūkis, todėl po metų visada bus argumentų teigti, kad rezultatų nesimato (nepadidėjo užimtumas, nesumažėjo išlaidos socialinei paramai ir pan.) ar jie nepakankamai aukšti. Dėl šios priežas­ties galima daryti prielaidą, kad AĮ koncepcija yra kritikuojama autorių, kurie labiau rėmėsi pavyzdžiais šalių, kurios mažiau investuoja į aktyvinimo politikos priemones (Giddens 2006; Escudero 2015; Raffass 2017; tai patvirtina ir autorių atliktas Lietuvos situacijos vertinimas). Galima teigti, kad tose šalyse aktyvinimo priemonės tikrai yra mažiau efektyvios ir neduoda trokštamų rezultatų, nes jos yra nepakankamai finansuojamos (pagal apimtį, trukmę ir įvai­rovę). Ši priklausomybė reikalauja išsamesnių tyrimų ir kol kas gali būti vertinama tik kaip analitinė hipotezė.

Socialinės politikos mokslininkams ir politikams daug kontraversijų kelia AĮ priemonių rezultatų vertinimas ir net pačių rezultatų suvokimo problema. Tradiciškai, nuo XX a. 80­ųjų metų, dominavo ekonominio rezultatų vertinimo paradigma (paramos gavėjų skaičiaus suma­žėjimas, užimtųjų skaičiaus padidėjimas, išlaidų socialinei paramai sumažėjimas ir pan.). Buvo vertinama investicijų į AĮ priemones grąža, socialinės paramos gavėjų įdarbinimo trukmė, jų sukuriama pridėtinė vertė ir pan. Tačiau nuo XXI a. pradžios mokslininkai vis dažniau akcen­tuoja ir tyrimų rezultatais įrodo (Borghans de Grip 2000; EC 2013; Escudero 2015), kad akty­vinimo programų ekonominės naudos analizėje turėtų būti atsižvelgiama ne tik į finansinius ir darbo rinkos rodiklius, bet ir į socialinę naudą. Apskaičiuojant aktyvinimo priemonių naudą visuomenėje turėtų būti taikoma platesnė logika. Tikslinga suvokti, kad socialinę atskirtį patyrusių grupių narių dalyvavimas bendruomenės gyvenime yra savaiminis turtas: jis naudingas aktyvinimo programos subjektams ir bendruomenėms, kuriose jie gyvena (Borghans de Grip 2000), ir žymia dalimi apsaugo bendruomenę nuo skurdo pasekmių bei nusikalstamumo.

Aukštą AĮ (ypač ADRP priemonių) paslaugų naudą atskleidė ir TDO atliktas sis­teminis palyginamasis tyrimas (Escudero 2015), kuris parodė šių priemonių naudą tiek mažinant nedarbą, tiek didinant užimtumą ir ekonominį aktyvumą. Būtina pažymėti, kad ADRP priemonių efektyvumas / nauda labai priklauso nuo jų organizavimo kokybės, t. y. suderinamumo tarp integruojamo / aktyvinamo asmens galimybių bei realių darbo rinkos (vietos bendruomenės) poreikių. Šiam suderinamumui pasiekti, dėl darbo rinkos frikcinių efektų⁵, reikalingas laikas ir pinigai bei aukšta dirbančio personalo darbo kokybė. Galima teigti, kad ADRP priemonės automatiškai neduoda aukšto efekto, kuris žymia dalimi pri­klauso nuo jų įgyvendinimo kokybės ir ekonominės raidos ciklo.

AĮ koncepciją kritikuoja ir dešiniųjų, ir kairiųjų pažiūrų mokslininkai bei politikai. „De­šiniųjų“ ji kritikuojama dėl didelių valstybės biudžeto išlaidų, neefektyvaus viešųjų finansų panaudojimo, nepakankamai apibrėžtų politikos įgyvendinimo rezultatų ir pan. „Kairieji“ ją kritikuoja dėl žmogaus laisvo pasirinkimo apribojimo, suteikiamų garantijų trumpalaikišku­mo, aktyvinimo programų dalyvių „stūmimo“ į nesaugų užimtumą ir pan. Vienas iš stipres­nių kritikos argumentų, mūsų nuomone, yra teiginys, kad AĮ koncepcija prieštarauja „nyks­tančio darbo“ ekonomikai. Vienas iš naujesnių balsų šiame kritikos chore yra nuostata, kad AĮ priemonės valstybę nušalina nuo gerovės užtikrinimo šalyje, visa atsakomybė perkeliama pačiam žmogui.

Paskutinė iš mūsų išskirtų pagrindinių AĮ koncepcijos įgyvendinimo netobulumų di­mensijų yra susijusi su aktyvinimo paslaugų individualizavimu. Klientams pritaikytas teikia­mų paslaugų individualizavimas reikalauja didelių administracinių gebėjimų, kad jis būtų faktiškai pritaikytas (Bredgaard, Larsen 2007). Iš kitos pusės, AĮ politikos kritikai mato čia pernelyg didelę paramos gavėjų įsipareigojimų žalą jų teisėms. Siekdami socialinės paramos, AĮ programų klientai ne visada sąmoningai pasirašo individualius aktyvinimo planus, kurie ateityje apriboja jų pasirinkimus arba jie nevykdo numatytų veiklų. Apibendrindami turime pažymėti, kad AĮ politika reikalauja didelio organizacinio darbo, aktyvios komunikacijos tarp programų vykdytojų (tiek vertikaliame, tiek ir horizontaliame lygmenyse), nuolatinių moky­mosi bei kvalifikacijos kėlimo galimybių ir su programų vykdytojais suderintos įgyvendinimo monitoringo sistemos. Straipsnyje pateikta medžiaga parodė, kad nėra universalių efektyvių sprendimų, todėl kiekvienoje teritorijoje, kiekvienai socialinei grupei tikslinga ieškoti speci­finių aktyvavimo priemonių, atsižvelgiant į vietos darbo rinkos galimybes, vietos bendruo­menės nuostatas, įgalinančių paslaugų prieinamumą ir disponuojamus finansinius išteklius.

Būtina pabrėžti, kad AĮ koncepcija neprieštarauja socialinės paramos išmokų mokėji­mui, tačiau numato, kad išmokų mokėjimas tai tik pirmas veiksmas, kurį būtina papildy­ti ekonominio ir socialinio aktyvinimo paslaugomis, būtent paslaugoms turi būti skiriamas pagrindinis dėmesys.

Atlikta analizė parodė, kad įgalinančių paslaugų – socialinės paramos, švietimo (visų lygių), sveikatos priežiūros ir ilgalaikės priežiūros – prieinamumas Lietuvoje yra nepakan­kamas. Nepaisant to, kad 2009–2019 m. stebimi teigiami minėtų paslaugų prieinamumo ir aprėpties pokyčiai, paslaugų plėtra yra per lėta. Lietuvoje prastai išvystyta pagyvenusių as­menų ilgalaikės globos sritis, o IU, suaugusiųjų dalyvavimo mokymosi procese aprėptis nėra pakankama. Visa tai riboja žmogiškojo kapitalo vystymąsi ir nedidina individų galimybių sėkmingai integruotis į darbo rinką ir visuomenę.